银行机构协助执行若干问题的探究


[内容摘要]银行协助执行是银行依法协助司法机关和行政执法机关对被执行人的存款进行查询、冻结或强制扣划的行为。本文对银行机构协助执行工作进行了简要剖析,以及对当前银行业机构协助执行纠纷的成因,同时对银行业机构协助执行中若干典型法律问题进行了探讨,以期对银行业机构协助执行工作能有所帮助。

一、银行协助执行基本概述

银行协助执行是银行依法协助司法机关和行政执法机关对被执行人的存款进行查询、冻结或强制扣划的行为。银行协助执行行为既是法定义务的强制行为,又是关系到广大客户和银行自身合法权益保护的行为。因此必须依法办事。银行协助执行行为的主体是银行和执法机关。银行协助执行的方式有三种,即协助查询、协助冻结、协助扣划。其中,协助查询是指银行依照有关法律或行政法规的规定以及有权机关查询的要求,将单位或个人存款的金额、币种以及其他存款信息告知有权机关的行为。协助冻结是指银行依照法律的规定以及有权机关冻结的要求,在一定时期内禁止储户提取其存款账户内的全部或部分存款的行为。冻结是一种临时性的执行措施。法律规定其期限为六个月,期满后,执行机关如不办理续冻手续,原冻结的被执行人的账户自然解冻。冻结分为两种情形:一种是直接冻结,即有权冻结的机关根据被执行人的存款信息向其开户行发出协助冻结通知书,不经查询也不根据被执行人账户上存款金额的多少,直接冻结被执行人账户的行为;另一种是间接冻结,即有权冻结的机关或部门根据被执行人的存款信息先向其开户银行发出协助查询通知书,在被执行人开户银行的协助下,先查明应冻结的现存金额再根据查明后的情况决定是否冻结被执行人的银行存款,协助扣划是指银行依照法律的规定以及有权机关扣划的要求,将单位或个人存款账户内的全部或部分存款资金划拨到指定账户上的行为。

二、银行业协助执行义务的法律依据

目前我国规范银行机构协助执行义务的法律文件较多,涉及不同效力层级包括10多部法律及行政法规,90多个司法解释、规章及通知。由于法律是宪法之下最高效力等级的文件,是银行业机构协助义务设定的最终根据。法律层级文件的规定构成了银行业协助执行法定义务的来源。目前,规范协助执行的法律主要包括如下几部:《商业银行法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《价格法》、《证券法》、《海关法》、《国家安全法》、《行政监察法》、《会计法》、《税收征管法》等。作为规范商业银行运行、设定其经营活动相关权利义务的基本法律《商业银行法》在第二十九条和第三十条规定“对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人的查询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。”“对单位存款商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询,但法律、行政法规另有规定的除外。有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划,但法律另有规定的除外。”以上规定是确立银行协助执行义务最根本的法律依据。该规定明确界定了要求银行协助执行的单位之权利来源,即法律、行政法规可以直接赋予执法机关对单位存款的查询权,而其他协助包括对个人储蓄存款的查询、冻结和扣划以及对单位存款的冻结和扣划则必须有法律的明确规定。

三、导致银行业机构协助执行纠纷产生的原因分析

银行机构作为执行协助的主体之一,负有协助有权机关进行查询、冻结、扣划的法定义务。然而实践中银行机构协助执行中与执行机关常产生纠纷和摩擦,由此引发执行效率不高以及银行业机构遭受处罚等事件的发生。究其原因,主要有以下几点。
1、银行机构在协助执行中的角色问题。银行机构作为资金融通的中介,其资金主要来源于存款。保护存款人账户安全和利益不受侵犯是银行业机构自身运营得以维系的前提,同时也是一项法定职责。然而,作为协助执行的义务主体,银行业机构负有协助公权力机关依法介入私权益的义务。因此,存款人利益维护者与公权力介入,协作者角色冲突不可避免。
2、银行机构在协助执行中面临利益纷争。银行是商业性机构,维护储户的合法权益与追求自身利益最大化是一体的。然而作为资金融通和交易的重要中介,银行也需承担合理的社会责任以协助实现社会利益的最大化。协助执行就是银行社会责任的体现。银行常游走于自身经济利益与社会公众利益博弈的边缘。
3、相关主体法制观念淡薄。协助执行中,协助者法制观念淡薄也是纠纷的成因之一。法制观念淡薄在银行业方面表现为从业人员特别是基层机构负责人法治意识不高,对于协助执行义务的认识不到位,协助执行中抵触情绪和不合作态度强烈。

四、银行业金融机构在协助执行过程中应注意的若干法律问题

积极、有效地协助执行是每个法定协助主体的义务所在。银行机构作为经济生活中资金流转融通的重要平台,更是概莫能外。因此,把握好协助工作的尺度,需要银行工作人员在认真学习相关法律规定的基础上着重注意以下几个问题:
1、注意申请协助主体及权限范围。请求协助执行的机关仅限于法律明文规定的相关主体且同时要注意其法定的权限范围。
2、注意协助执行标的的范围。对于特殊性质及类型的存款,不属于执行标的范围,不宜协助应向执行机关说明理由。
3、注意协助执行程序性规定的法律依据问题。对于银行业机构协助执行的法定程序在1993年人民银行、最高院、最高检、公安部联合下发的《关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知》(银发[1993]356号通知)(以下简称356号通知)以及2000年yaboVIP8和中国人民银行联合下发的《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》(法发[2000]21号通知)(以下简称21号通知)中都有相应规定。但两份文件的规定也存在些许差别之处,这也是实践中引发银行业机构协助执行困惑所在。例如:对于查询人证件出示问题,356号通知要求查询人出示本人工作证或执行公务证之一即可,而21号通知则明确查询人应当出示本人工作证和执行公务证两份证件。类似这类协助执行程序性规定的差别,笔者主张由于两份通知都属于部委联合发文,具有相同的法律效力,鉴于356号通知的发文主体还包含最高检、公安部两家机关,其规范主体的范围更广一些。因此在协助公安、检察两家机关执行工作时,应严格按照356号通知的程序性规定办理,而银行机构协助法院执行中,由于21号通知出台较356号通知晚,属于新法,依据“同一效力层级新法优于旧法”的原则,应按照21号通知的规定履行程序。
4、协助查询、冻结、扣划中应注意的几个问题。
(1)查询中只提供户名未能提供账号的问题。一是有权机关在查询单位存款情况时,只提供被查询单位名称而未提供账号的,金融机构应当根据账户管理档案积极协助查询,没有所查询的账户的,应实告知有权机关。
(2)对个人存款查询时,原则上查询机关要提供账号。由于自然人重名现象比较普遍,如有权机关仅提供存款人姓名即给予查询,则有可能会侵害相关重名储户的存款秘密。这也是出于确认存款人真实身份,保护存款人利益的目的而要求的。但有权机关对自然人存款的查询权是法律赋予的,有权机关往往由于工作的性质或侦查、调查取证的需要,对自然人存款仅能提供姓名而不能提供账户或其它相关证件号码,且许多情况下,有权机关从查询自然人存款情况而发现许多重要的线索,所以在《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》中,对有权机关查询自然人存款并没有作出限制性的规定,如果有权机关仅提供自然人姓名而坚决要求查询的,银行机构应根据本系统账户管理档案实际情况,能够查询的,必须予以查询,有权机关对储户的存款秘密和相关后果负责。
(3)当有权机关要求冻结或扣划自然人账户存款的,金融机构应当要求有权机关提供该自然人的居民身份证号码或其它足以确定该个人存款账户的情况。如有权机关不能提供,金融机构则不予协助划拨。对有权机关要求冻结的,金融机构应予以冻结,但可以督促有权机关尽快补充提供或向有权机关或有权机关的上级提出复议。
(4)冻结中的几个问题。一是期限问题。人民法院冻结银行存款账户期限不得超过6个月,冻结期限从办理冻结手续次日起计算,延长冻结期限的,人民法院应在冻结期限届满前办理续冻手续,续冻期限不得超过前款规定期限的二分之一,冻结期限届满,人民法院未办理延期手续的,冻结的效力消灭。每次续冻期限不超过6个月。逾期不办理续冻手续的,视为自动撤销冻结。二是冻结数额问题。如被冻结账户当日存款不足冻结数额的,应在冻结期内冻结可以冻结的存款,直到达到需冻结的数额。冻结效力从冻结手续办结之时开始,如被冻结账户的存款超过冻结数额冻结通知无特别指令的,超过部分仍可以支付。
(5)法律责任问题。对于银行业机构未能履行或有效履行协助义务,相关法律规定了明确的法律责任、行政责任以及经济责任。根据民事诉讼法、yaboVIP8的相关规定,银行在此过程中,没有依法提供协助或无正当理由拒不提供协助、擅自转移或者解冻已经冻结的存款、为当事人通风报信、协助其转移、隐匿财产等行为的,构成妨碍公务、扰乱公共秩序,将会受到训诫、责令具结悔过、罚款、拘留、追究刑事责任以及行政纪律处分等。
(6)银行在审查执行机关法律手续时的审查标准问题。银行在履行协助执行义务时,对于执行机关法律文书及证明材料的审查标准,实践中有不同做法。而且立法尚未对银行审查失误所造成的储户资金损失责任负担问题有明确的规定。限于协助执行中银行扮演角色的双重性。为了稳妥起见,部分银行对于执行机关工作人员提供的法律手续及证明材料的审核采取了实质审查的标准。涉及到执行文书内容、效力等问题。实践中易引发执行主体和协助主体之间争执和冲突的发生。需要明确的一点是,银行在履行协助执行义务时,虽然有权要求有权机关依法提供有关法律手续,并对有关法律手续的是否完备进行必要审查,但无权对有关法律文书(判决或裁定书)内容是否存在错误进行实质审查,也无权以有关法律文书存在错误为由拒绝履行。只要有权机关出具的有关法律手续完备,即使银行发现有关法律文书存在明显的错误,银行业应当先依法履行协助执行义务,但从保护客户合法权益的角度出发,银行可在事后将有关问题告知被执行人,由被执行人通过有关法律途径维护自身的合法权益。因此,银行在协助执行中应严格遵循形式审查标准。
(7)司法机关外借银行原始凭证问题。根据《中国人民银行关于金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》(以下简称《管理规定》)第十四条规定:金融机构协助有权机关查询的资料限于存款资料有权机关根据需要可以抄录、复制、照相,但不得带走原件。然而在实践中,司法机关往往以司法调查的名义外借原件。其法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条的规定“人民法院有权向有关单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝。”第六十八条规定:“书证应当提交原件,物证应当提交原物。提交原件或原物确有困难的,可以提交付制品、照片、副本、节录本。”可见,法院以司法调查名义外借原件是有上位法律依据,由于《管理规定》系部门规章,是下位法,遵循“上位法优先”的原则,对于法院以司法调查名义外借原件的问题,应当予以配合。
5、注意审查法院指定的划入账户。银行受专业知识限制,且又无权当场与被执行人核对联系,因而存在被假冒执法人员诈骗的风险。所以一般情况下,有权执法机关办理扣划存款,应将存款扣划至执法机关账户内,不直接扣划到申请执行人或别的指定账户。如执法人员坚持将存款扣划到非执法机关账户,可向签发《协助扣划存款通知书》的执法机关进行查询核实,并将证件资料复印归档。
综上所述,我国银行机构在协助执行过程中所出现的问题,并不可能在短时间内得以消除,银行机构工作人员在加强业务熟悉之外,同时也要具备相关的法律知识,以免在协助执行工作中产生不必要的纠纷,从而提高银行机构作为协助执行主体之一的工作效率。
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