农村房屋买卖纠纷司法实践现状论农村房屋买卖合同的效力如何认定

山东亚博app官网yabo娱乐vip事务所 任贺

[论文提要]:对农村房屋买卖合同的效力认定,由于政策规范与法律规则存在着矛盾与冲突,司法实践中在此认识上产生极大差异,导致诸多“同案异判”现象的发生。在城乡人口流动加大、居住区域界限打破和城乡一体化的大背景下,农村房屋买卖的需求已十分强烈,现实条件的变化期待着制度的适当调整,国家法律法规或政策的因势利导。

[关键词]:农村房屋买卖 非集体经济组织 法律障碍 宅基地转让  宅基地租赁权


农村房屋买卖纠纷早在几年前就已成为司法实践中的热点和难点问题,理论界和实务界也对此展开了孜孜不倦的探索,但时至今日也未能找到一条既有法律依据又有社会效果的解决思路。不可否认,当前法院解决农村房屋买卖纠纷仍处于一个两难的境地:在司法审判的过程中,既要考虑司法导向与国家政策、法规相一致,又要兼顾诚实信用、公序良俗等基本法律原则,在这种非此即彼的怪圈下,法院兼顾法律效果与社会效果相统一的难度可想而知[1]。在实践中,司法机关对此类案件的裁判至今仍标准不一,出现诸多“同案不同判”的现象,严重影响了司法的权威性和公信力,也引发了更多涉诉信访事件的发生。鉴于此,如何统一执法标准成为解决此类纠纷的当务之急。

一、 法律障碍之呈现——以认定无效为原则,以认定有效为例外

(一)  农村房屋买卖的标的及主体之界定

农村房屋买卖的标的物为农村私有房屋,在我国现行的“房地一体、地随房走”原则下,农村房屋买卖必然涉及到宅基地的买卖。房屋出卖人对房屋所有权或宅基地使用权中的任何一项权利的处分,必然会涉及到另一种权利的变动,因此,农村房屋买卖合同的效力评价在缺乏直接法律依据的情形下,就很大程度上取决于宅基地使用权的相关立法规范[2]。

农村房屋买卖的出售房,一般是农村集体经济组织的村民,而购买方目前分为两类:一是集体经济组织内部的成员;二是集体经济组织之外的成员,即外村村民或城镇居民。随着城乡一体化及人口流动的日益加快,集体经济组织之外的成员购买农村房屋的交易越来越多,随之而来的纠纷也在逐步攀升。当前,村民将房屋出售给本集体经济组织内部成员的,认定买卖合同有效没有异议;但出售给集体经济组织之外成员的,如何认定合同的效力,理论界与实务界观点可谓“百家争鸣”、众说纷纭。

(二)   司法界认定农村房屋买卖合同无效之依据

当前,我国没有系统的、专门的有关农村房屋及宅基地流转的立法,有关规定散居于《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《土地管理实施条例》等法律法规及相关的政策性文件中。这些规定或政策形式上较为零乱,效力层次不一致,内容上有的模糊不清、有的相互矛盾或与现实不符。新颁布的物权法在起草阶段虽然对宅基地使用权流转的禁、放问题进行了激烈的争论,但最终仍未明确表态,仅在第一百五十三作了“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”这一原则性表述。也正是由于这一混乱的立法现状,导致在司法实践中对此认识理解不一,甚至千差万别,给裁判工作带来审理难度。为了统一司法标准,最高法院或者一些地方高院以多种形式对此做出指导意见,但从各地法院审理的情况来看,多数以无效说认定非集体经济组织成员购买农村房屋的合同效力。

审判实践中,法院认定合同无效的理由是农村房屋买卖合同违反了法律、行政法规的强制性规定。其主要依据《土地管理法》第六十二条规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”;第六十三条规定,“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”;国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》(以下简称通知)规定,“农村的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅,有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证”;2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(以下简称意见)规定,“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和建造的住宅发放土地使用证”。或者是依据当地法院通过“意见”、“会议纪要”等形式对宅基地买卖案件所作的裁判指导。依据上述法律或规范,多数法官得出房屋买卖必然涉及宅基地买卖,而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的;宅基地使用权与使用人的集体经济组织成员资格或福利是联系在一起的,不允许转让;城镇居民绝对不具备购买农村房屋的资格等结论,据此认定合同无效。

(三)   农村房屋买卖合同无效处理后之思考

依据合同法第五十八条之规定,合同无效,合同一方因该无效合同取得的财产应返还合同相对方。所以,法院在判决农村房屋买卖合同无效的同时,也判决双方互相返还房屋和购房款。但是近几年的实践证实,法院在审理此类纠纷案件中机械遵循合同无效的处理方式暴露出以下几方面的缺陷:一是一定程度上“鼓励”出卖人利用强制性法规的调整,发起有违诚信的恶意诉讼,直接与意思自治、诚实信用等基本法律原则相悖[3]。二是破坏了稳定的社会关系,也使更多的农村房屋买卖行为处于不确定状态。三是返还房屋的处理方式给法院生效裁判的执行带来巨大压力,而且执行难以取得较好的社会效果。四是这种判令合同无效的司法导向并不能也没有从根本上遏制农村宅基地的流转。一方面是便利的生活设施及相对完善的社会保障吸引了越来越多的农民弃农进城务工、经商,农村闲置了大量的宅基地无人使用;另一方面外来人员迁入本地谋生,在房价高涨的压力面前,购买相对廉价的农村房屋居住,或者是农村环境的日益改善诱使城镇居民来此买房养老的需求三方并存,使得农村房屋买卖的交易不但没有锐减反而有攀升趋势。

二、 司法困境之破解——从立法目的和法律效力层面否定合同无效论

(一)   立法目的之剖析

上面提到,主张合同无效的理由主要是依据《土地管理法》及相关政策文件中的规定。但是我国的《土地管理法》是1986年颁布的,而依据的政策文件有的出台更久。《土地管理法》第62条有关“农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”的规定,与第63条有关“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出于用于非农建设”的规定,其出台的背景是考虑到我国人多地少的国情,为了保证国家的粮食安全,必须对宅基地等建设用地采取严格的控制措施。而从这条的内容来看是对农村宅基地转让的限制性规定,也恰恰从反面印证了国家是允许宅基地转让的,只是这种转让要受到限制。至于国务院办公厅1999年发布的通知、2004年国务院发布的决定及国土资源部出台的意见等一系列政策性规范,都规定农村宅基地不能转让给城镇居民,即使转让了,双方的利益也不受法律保护。国家之所以这么做,其目的之一是为了控制非农用地的数量,切实保护耕地;二是考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立,宅基地使用权是农民安身立命之本,失去宅基地农民可能无生存之基。反观现实中发生的农村房屋及宅基地流转的案件,无一户农民是将自己仅有的赖于生存的宅基地及房屋予以出售,多数出售的是自己多余或闲置的房屋及宅基地;另一方面,非集体经济组织成员购买农村房屋的目的就是为了居住,没有改变土地的用途,也没有使农村耕地面积较少,影响粮食产量。从这两点来看,以否定房屋买卖合同效力的方式来实现上述立法目的做法是无法达到的。

(二)   法律效力之剖析

另一方面,从法律效力方层面分析:《土地管理法》主要作为一部行政管理法,其规范目的是从行政管理角度出发的,依公私二分的法学原理,不能径直将行政管理法的规定直接作为认定合同效力的依据[6]。而国务院办公厅1999年通知和2004年国土资源部意见,虽然都明确禁止了宅基地的买卖,但它们都不是法律或行政法规,不能作为认定合同效力的依据,不符合《合同法》第52条第五项惟有“违反法律、行政法规的强制性规定”才会导致合同无效的规定。2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》,虽然是国务院制定的,但仍不能视为是“行政法规”,因为该决定不符合《立法法》对行政法规的起草、制定程序及表现形式的法定要求,所以,该决定同样不能作为判定合同效力的依据[4]。

综合以上两个方面,可以看出,目前司法审判中认定非集体经济组织成员购买农村房屋合同无效的理由经不起仔细推敲,缺乏现行法的依据,而实践中判定合同无效后暴露出的几点法理缺陷也证实了这种做法背离了裁判结果要求的法律效果与社会效果的有机统一。

三、 解决路径之构建——双管齐下、标本兼治

鉴于农村房屋买卖纠纷在实践中存在的诸多矛盾和冲突,笔者认为,试图单纯从任何一个方面解决面临的瓶颈效果可能都不会理想,可行、有效地做法是结合短期目标和长期目标,从宏观、微观各个层面入手,标本兼治,力求妥善解决社会转型时期所遇到的这一矛盾。

(一)立法论探讨——有条件转让法律规则

尽管目前我国有关农村房屋及宅基地的立法、政策存在规定不明或相互冲突等问题,但还是能在一点上达到共识:即宅基地属于集体所有,农民对宅基地只享有使用权,而农民房屋属于农民所有,是宪法赋予农民的个人合法财产。只是由于我国实行“地随房走”的政策,在农村住房所有权发生转让的同时必然涉及农村宅基地使用权的转让。也正是基于这个情形,理论界和实践界才产生农村房屋是否可以向非集体经济组织成员转让的争执,本质上争议的焦点是农村宅基地是否可以转让。我们说,有需求必然有市场,实践中强行禁止农村房屋及宅基地转让的做法,只会迫使当事人采取非法手段来实现自己的目的。堵不如疏,与其严格限制农村房屋买卖,不如采取合理措施适当引导。

改革我国现行农村宅基地使用权转让制度的困境在于如何兼顾农村村民的生存和发展,如何实现农村宅基地使用权的社会保障性和物权性的功能平衡,借用经济学中的概念,即实现农村宅基地使用权的社会保障性和物权性的帕累托最优[5]。在“有条件转让”制度下,一方面,对于农村宅基地使用权的初始取得,仍然坚持现行立法上关于身份的限制,即规定只有集体经济组织成员才能申请宅基地使用权,非成员不得享有,城镇居民不得申请;另一方面,对农村宅基地使用权的转让进行一定的条件限制和程序审查后,规定并不是每一户村民都可以无任何限制地转让自己的房屋及宅基地,这样就可以有效避免农民因被迫无奈或考虑不周而转让的情形,充分发挥农村宅基地所具有的社会保障功能,同时也可以尽情发挥宅基地的物权属性,使那些因升学工作、进城定居等符合转让条件的村民自由转让手中的农村宅基地使用权,使其物权属性在流通中得到充分彰显和发挥,实现土地资源的增值保值,提高土地资源的利用率[6]。同时这种有条件的转让制度也是对村民意思自治的充分尊重,意思自治是打造私法体系的灵魂所在。

转让模式可以采用增设宅基地法定租赁权的方式来实现。因为在目前尚无能力回答放开宅基地使用权流转所需要的社会条件是否具备的前提下,增设宅地基租赁权无需对现行法律政策体系做大的调整又能满足解决农村房屋买卖尴尬局面的迫切现实需要,显然是一个相对稳妥实用的解决方案。因此,可以在《土地管理法》修改时,规定如果农民将自己房屋转让给本集体经济组织成员以外的他人,则推定在房屋使用期限内房屋受让人与房屋所有人之间有租赁关系,租赁关系的设定由法律直接设定,租金则视情况而定,由当事人约定,在“宅基地租赁权”成立之时,原房屋所有人并不丧失对宅基地的使用权,只是在内容上由占有、使用变为收益。即宅基地使用权人有权收取房屋受让人定期交付的租金[7],如此,既维护了宅基地使用权的保障功能,又使其财产得以发挥,兼顾保障和效率。

在设置转让条件时,必须严格限制,对于出卖方而言,其交易的房屋必须是自己合法拥有的闲置房屋,并且在转让后不得再申请新的宅基地;对于购房人而言,其买房的目的是为了居住,不得用于房地产开发或满足其他商业需要。转让时双方必须签订书面转让合同,并由村集体经济组织对是否符合转让宅基地的条件进行审查,然后报乡级政府或土地管理部门标准。只有在履行了以上相关手续后,才允许农村房屋进行有效转让。

(二)司法对策之改变——以认定有效为原则,以认定无效为例外

上述立法上的探讨虽然是解决农村房屋买卖的根本出路,但是不可否认在短期内仍是难以实现,法院不得不正视在司法途径内解决这一问题的迫切现实性。在认定集体经济组织内、外成员之间签订的农村房屋买卖合同效力问题上,笔者观点在否定合同无效论的论述上已有充分体现。笔者认为,目前司法实践界确定的解决此类问题采用的以认定无效为原则,以认定有效为例外的司法导向是没有法律依据的。从解释论上而言,在没有法律法规和国家对农村房屋转让制定禁止性规定的情况下,法院对已经交付房款并订有买卖协议的合同,应以认定有效为原则,以认定无效为例外,这符合“法无明文规定即不为禁”的基本法学原理,也能有效避免实践中因认定合同无效所带来的各种弊端。在认定农村房屋买卖合同效力时,必须坚持尊重历史,照顾现实的原则,坚持裁判法律效果与社会效果相统一的原则,综合考虑相关利益因素,比如买卖房屋的时间、当事人的过错程度、主张无效的理由、当事人身份、现有房屋居住现状及居住期限,是否有翻扩建事实,腾房条件是否具备及特定历史时期的特殊政策,将这些特殊情况纳入认定的标准中,从维护既存社会关系和社会稳定出发,认定房屋买卖有效;只有在诸如购房人买房目的不是为了居住等特殊情形下才可以认定房屋买卖无效。

(三)行政管理之强化——健全审批、登记备案制度和拆迁补偿方案

要想有关农村房屋买卖的立法举措和司法对策在实践中取得良好效果,加强完善与之相关的行政管理规范是其中不可或缺的一环。一方面,有资格审查转让合同的农村集体经济组织或者村委会必须尽职尽责,把严资格审查第一关,因为只有他们最熟悉村民的实际情况,防止农民卖后居无定所的情况出现;另一方面相关土地主管部门加快完善和推进实施农村房屋登记制度。产权证作为一种凭证,对房屋所有人来说是一道法律上的“护身符”[8]。如何采取措施使所有农村房屋贴上“身份证”并做好登记备案工作是现阶段相关主管部门必须着力解决的问题之一,只有这样才能真正落实和查实农村中的一户一房政策,也只有办理好相关产权登记手续才能使农村房屋转让真正实现。

结语

依法治国是我们治理国家的基本方略。从长远来看,农村房屋及宅基地的流转需要法律制度来保障。但从现阶段来看,对农村房屋及宅基地转让进行专门立法,放开让其自由转让的条件尚未成熟。此种情形下,面对农村房屋买卖如火如荼的客观需求,寻求一种折中的解决路径未尝不是一个圆满的方案。而在相关法律修改中增设一个法定宅基地租赁权的做法,既与现行法律、国家土地政策不相冲突,又能发挥土地资源的社会保障功能和物权属性。既然立法上可以设定规则允许宅基地的有条件转让,对于实践中面临的认定难题,从短期解决矛盾的角度出发,可以在认定合同效力上另辟途径,以认定房屋买卖合同有效为原则,以认定无效为例外。


[注释]

[1]北京市怀柔区法院调研报告

[2]王岑:《农村房屋买卖合同纠纷的司法实践与思考》,载《人民司法》2009年第7期,第56页。

[3]王岑:《农村房屋买卖合同纠纷的司法实践与思考》,载《人民司法》2009年第7期,第58页。

[4]张庆华:《土地物权疑难法律问题解析》,法律出版社2007年版,第78页。

[5]杨既福、杨艳:《论农村宅基地使用权的有条件转让》,载《重庆交通大学学报(社会版)》2009年第6期,第50页。

[6]杨既福、杨艳:《论农村宅基地使用权的有条件转让》,载《重庆交通大学学报(社会版)》2009年第6期,第50页。

[7]王文军:《论农村宅基地上房屋的买卖——“小产权房”的另一种形式》,载《清华法学》2009年第3卷5期,第83页。

[8]杨既福、杨艳:《论农村宅基地使用权的有条件转让》,载《重庆交通大学学报(社会版)》2009年第6期,第52页。